Wat er mondiaal aan de gang is met lokale democratie (Rutger Bregman)

Lees vandaag vooral het verhaal van Rutger Bregman, die een fraai overzicht geeft van wat er mondiaal aan de gang is met lokale democratie, participatory budgeting en buurtzelfbeheer: In meer dan 1500 steden vindt nu een democratische revolutie plaats.

De hang naar lokale democratie en zelf-organisatie is een opmerkelijke ontwikkeling. Als je mijn berichten over zelf-organisatie en buurtzelfbeheer gevolgd hebt, kun je nu door Rutger Bregman bijgepraat worden over de nieuwste ontwikkelingen.

Zie voor activiteiten in Nederland ook de website van het LSA (Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners).

Wat is het echte gat in de lokale democratie?

Wat is het echte gat in de lokale democratie? Is het dat gemeenten, nu ze meer taken krijgen, meer samenwerkingsverbanden aangaan, waardoor gemeenteraadsleden minder gemakkelijk op elk moment het beleid kunnen beïnvloeden? Of ligt het er in dat de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen door de jaren heen gedaald is tot net iets boven de 50 procent en dat het verschil met de opkomst bij de Tweede Kamerverkiezingen groter wordt?

Raoul du Pré denkt bij het gat in de lokale democratie alleen maar aan dat eerste. Zie zijn hoofdredactioneel commentaar in De Volkskrant van 16 januari. Zijn probleem is dat gemeentebesturen afspraken maken en contracten sluiten waar hun eigen gemeenteraad vervolgens niets meer aan kan veranderen. Raadsleden schijnen er over te klagen dat hun invloed afneemt.

Daarom ondersteunt Du Pré het streven van dit kabinet naar grotere gemeenten, die groot genoeg zijn om zonder samenwerkingsverbanden hun taken te kunnen uitvoeren. Terwijl gemeenten nu gemiddeld 40.000 inwoners tellen, moeten gemeenten volgens het kabinet toe naar minstens 100.000 inwoners. Pas dan zijn ze "bestuurlijk sterk genoeg" en kunnen ze efficiënt werken. Of dat laatste ook zo is, dan kun je aan twijfelen want onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen wees juist uit dat de kosten in gefuseerde gemeenten sterker stegen dan in niet gefuseerde gemeenten.

Onze gemeenten zijn vooral na de jaren 60 van de vorige eeuw door fusies en herindelingen al zo groot geworden dat we in Europa een outlier zijn geworden. Die ontwikkeling is dus gepaard gegaan met een flinke daling van de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, van boven de 70 procent in 1978 naar 54 procent in 2010. En uit onderzoek van het CPB blijkt dat de opkomst na fusies of herindelingen flink lager is dan daarvoor.

Dat wijst dus op een oorzakelijk verband: hoe groter de gemeenten, hoe lager de opkomst. Daarmee komt ook overeen dat de daling bij de gemeenteraadsverkiezingen sneller verloopt dan bij de Tweede Kamerverkiezingen in dezelfde periode. Creëren we met al die fusies en herindelingen niet een democratisch gat in de lokale politiek dat veel ernstiger is dan dat raadsleden het moeilijker vinden om het beleid te beïnvloeden?

Want die raadsleden kunnen daar natuurlijk veel aan doen. Ze kunnen hun wethouders van te voren duidelijk instrueren en grenzen aangeven, waarbinnen de samenwerking zich moet afspelen. En naderhand kunnen ze de samenwerking evalueren, bijstellen en eventueel opzeggen of zich bij een andere samenwerking aansluiten. Immers, de raad is en blijft het hoogste orgaan in de gemeente. Zo kunnen ze door de tijd heen en met wat trial and error op zoek naar de optimale schaalgrootte en samenstelling van die samenwerkingsverbanden. Met het grote voordeel dat ze over de lokale kennis beschikken die daar voor nodig is.

Terwijl die lage opkomst bij de verkiezingen toch echt op een groot probleem wijst. De betrokkenheid bij de lokale democratie is een groot goed. Mensen leren van nabij hoe de democratie werkt, hoe ze invloed kunnen uitoefenen en dat ze soms geen gelijk krijgen. Burgerschapsvorming in het echte leven.

Merkwaardig dat elke aandacht daarvoor ontbreekt in een hoofdredactioneel commentaar in een grote landelijke krant. Denkt ook de journalistiek al zo bestuurlijk dat ze bij democratie niet op het idee komen om stil te staan bij de rol van de burgers?

Zie eerder ook Hoe groter de gemeenten, hoe groter de vraag naar meer lokale democratie en Weer tien gemeenten minder - Is Nederland bestuurlijk gidsland?

Weer tien gemeenten minder - Is Nederland bestuurlijk gidsland?

Het CBS meldt vandaag dat we per 1 januari weer tien gemeenten minder hebben. Zie CBS: Per 1 januari 2015 393 gemeenten. Zestien gemeenten zijn zodanig heringedeeld dat er tien zijn overgebleven.

De bestuurlijke schaalvergroting gaat door. Zie het bericht Dit jaar weer minder gemeenten in Nederland. Moet dat? van twee jaar geleden. In deze CBS-grafiek van het aantal gemeenten sinds 1915 zie je de bestuurlijke schaalvergroting afgebeeld. Vooral na ongeveer 1960 is de ontwikkeling snel gegaan.

Is dit een gunstige ontwikkeling? Is Nederland in Europa op bestuurlijk vlak gidsland? Dat kun je je afvragen, want het gemiddelde inwonertal per gemeente in ons land ligt vele malen hoger dan in de andere Europese landen.

Bestuurlijke schaalvergroting kan natuurlijk wenselijk zijn als als gemeenten daardoor efficiënter kunnen werken en als de kwaliteit van de geleverde diensten er door toeneemt. Anderzijds kunnen gemeenten ook de optimale schaalgrootte voorbij schieten, waardoor de organisatie- en afstemmingskosten zwaarder gaan wegen. Er zijn aanwijzingen, zie dat bericht waar ik hierboven naar link, dat fusering van gemeenten niet tot kostenbesparingen heeft geleid.

Misschien slaan we in ons land dus door met die bestuurlijke schaalvergroting. Zie ook de berichten Is samenwerken tussen gemeenten niet beter dan fuseren? - Negen gemeenten helpen samen werklozen aan de bak en Laat gemeenten samenwerken in plaats van bestuurlijke herindeling - Veel beter!

Want naast het argument van efficiënt bestuur bestaat ook nog de zorg over de lokale democratie. Ik citeer even mezelf:

Hoe minder gemeenten en hoe groter, hoe minder mensen dat lokale bestuur nodig heeft voor gemeenteraden en colleges van burgemeester en wethouders. Stel dat we nog 1200 gemeentes hadden. De kans dat een willekeurige burger dan een gemeenteraadslid zou zijn of een wethouder, was dan flink groter dan hij nu is. Of de kans dat je als willekeurige burger een gemeenteraadslid persoonlijk zou kennen, zou veel groter zijn. Anders gezegd: die schaalvergroting vergroot de afstand tussen lokale politiek en burgers. En dat vermindert de betrokkenheid bij het lokale bestuur en dus de mate van democratie.

En is die betrokkenheid van burgers bij het lokale bestuur ook niet van groot belang? Ik zou denken van wel.

Maar dat probleem zou je natuurlijk kunnen oplossen door gemeenten taken te laten overdragen aan wijk- en dorpsraden. Dat zou een goed idee zijn.

Maar wacht, dat plan is er al! Al in het voorjaar van 2013 kondigde minister Plasterk aan dat het kabinet met de gemeenten in overleg zou gaan over de instelling van wijk- en dorpsraden. En er zou een handreiking komen over hoe dat zou kunnen gebeuren. Zie het bericht Lokale democratie versterken door dorps- en wijkraden - Een interessante passage in nota van minister Plasterk.

We zijn nu bijna twee jaar verder en als daar iets van terechtgekomen is, dan is dat mij niet opgevallen. Update. Zie nu ook het vervolgbericht Hoe groter de gemeenten, hoe groter de vraag naar meer lokale democratie.

Laat gemeenten samenwerken in plaats van bestuurlijke herindeling - Veel beter!

De huidige regering vindt dat we naar grotere gemeenten toe moeten. Terwijl de gemiddelde bevolkingsomvang van de Nederlandse gemeenten nu ongeveer 40.000 is, moet dat volgens dit kabinet naar 100.000. Pas dan zouden gemeenten groot genoeg en krachtig genoeg zijn om hun groter wordend takenpakket goed en zo goedkoop mogelijk te kunnen uitvoeren.

Maar onze gemeenten zijn nu al groot in vergelijking met andere Europese landen, waar de gemiddelde bevolkingsomvang ergens tussen de 5000 en 6000 inwoners ligt. Zie het eerdere bericht Dit jaar weer minder gemeenten in Nederland. Moet dat? Het lijkt toch wat gewaagd om te veronderstellen dat wij in Nederland als enige doorhebben dat gemeenten zo groot moeten zijn. Hebben wij in Nederland op het gebied van het openbaar bestuur misschien meer last van, ja, hoe noem je dat, centralistisch ingenieursdenken?

Nu is het natuurlijk een gerechtvaardigd verlangen dat er op het lokale niveau efficiënt en goed bestuurd wordt. Maar hoe vind je de optimale gemeentegrootte? Zonder daarover heen te schieten, zoals bij van bovenaf opgelegde herindelingen schijnt te zijn gebeurd. Zie dat Groningse onderzoek waar ik in dat vorige bericht naar verwees. Daaruit bleek immers dat de kosten in gefuseerde gemeenten juist sterker stegen dan in niet-gefuseerde gemeenten, ook op de langere termijn.

Daarom lijkt het veel beter om gemeenten zelf te laten uitvinden welke schaal van dienstverlening voor welke taken het beste is. Dat kan door dat gemeenten onderlinge samenwerkingsverbanden aangaan. Ze kunnen dan op basis van lokale kennis van zaken bepalen met hoeveel andere naburige gemeentes ze welke taken uitvoeren. Het voordeel is dat de democratische inbreng en controle op dat lokale niveau gehandhaafd blijven. De afstand tussen burger en verkozen volksvertegenwoordigers wordt er niet door vergroot.

Ik had eigenlijk geen overzicht van hoeveel van zulke samenwerkingsverbanden er al bestaan. Ik noemde al wel dat Nijmegen met omliggende gemeenten was gaan samenwerken op het gebied van de arbeidsbemiddeling. Zie Is samenwerken tussen gemeenten niet beter dan fuseren?

Maar nu meldde De Volkskrant zaterdag, op basis van een onderzoek van het blad Binnenlands Bestuur, dat samenwerking tussen gemeenten al veel plaatsvindt en toeneemt. Zie 'We zijn kwetsbaar in ons eentje' (pdf).  En het blijkt dat er spontaan verschillende modellen zijn ontstaan. Er is het gastheermodel, waarbij de ene gemeente uitvoerende taken inkoopt bij een andere gemeente. Er is de gemeenschappelijke bedrijfsvoering, zoals voor ict, financiën, juridische zaken en inkoop. En er zijn de ambtelijke fusies, waarbij het ambtelijke apparaat als een werkorganisatie door twee of meer gemeenten wordt gefinancierd en aangestuurd.

Het is een fraaie ontwikkeling. Want al doende wordt kostbare ervaring opgedaan. Die op den duur kan leiden tot optimale samenwerkingsverbanden. Die wel of niet kunnen uitlopen op bestuurlijke herindelingen en dus samenvoeging van gemeenten.

De uitkomst daarvan kan zijn dat gemeenten gemiddeld groter worden. Maar dat is dan niet vanaf de tekentafel en vanuit Den Haag bedacht, maar het is een ontwikkelingsproces op basis van gecumuleerde lokale ervaring. Veel beter.

Lokale democratie versterken door dorps- en wijkraden - Een interessante passage in nota van minister Plasterk

Er is, het lijkt wel speciaal in Nederland, een soort natuurlijke drang van bureaucraten en tekentafeldenkers naar bestuurlijke schaalvergroting. Zo wil het huidige kabinet grotere gemeenten en grotere provincies. Want dat zou efficiënter zijn. Maar of dat ook bijdraagt aan de betrokkenheid van burgers bij het bestuur en aan de verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van die burgers, daar wordt weinig bij stilgestaan. Zie ook hier en hier.

Maar minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft nu een interessante passage opgenomen in zijn vorige week verschenen Nota Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie in Nederland. In het kader van het streven naar versterking van de lokale democratie acht de minister, nee, acht het kabinet, het een serieuze optie om dorps- en wijkraden in te stellen:

Het kabinet onderzoekt hoe verbreding van de toepassing van dorps- en wijkraden mogelijk is en gaar daarover in gesprek met gemeenten. (...) Daarbij is het nadrukkelijk niet de bedoeling om een nieuwe bestuurslaag te creëren. Dergelijke raden zijn niet dualistisch maar monistisch samengesteld (dus niet een "college" en een "oppositie"). Ze beschikken over beperkte bevoegdheden die vooral burgernabije zaken zaken betreffen en aan hen zijn gedelegeerd door het gemeentebestuur. Directe verkiezingen kunnen wel, maar hoeven niet. Ze zijn verantwoording schuldig aan het gemeentebestuur.

In het nieuwe beleidskader gemeentelijke herindeling zal de mogelijkheid om dorps- en wijkraden in te stellen worden opgenomen. Er komt een handreiking om de instelling van dorps- en wijkraden te vergemakkelijken.

Prima!  Mensen moeten weer meer eigen verantwoordelijkheid dragen voor hun lokale omgeving. En het is goed dat ze daar samen over moeten beslissen.

Alleen moet de minister hier nog wat verder over nadenken. Want zo'n raad moet natuurlijk (ook) verantwoording afleggen aan de dorps- of buurtbewoners. Niet alleen maar aan het gemeentebestuur. Dat gaat niet werken.

Is samenwerken tussen gemeenten niet beter dan fuseren? - Negen gemeenten helpen samen werklozen aan de bak

Zo maar een berichtje uit De Gelderlander: Negen gemeenten rond Nijmegen (inclusief Nijmegen zelf) gaan samenwerken op het terrein van de arbeidsbemiddeling. En er zijn initiatieven genomen voor samenwerking op de gebieden van jeugdzorg, AWBZ, ICT en milieuvergunningen. Volgens het berichtje is dit een landelijke trend. Zie de link onderaan.

Eerder vroeg ik me af of het nu wel zo'n goed idee is van het huidige kabinet om alleen nog maar gemeenten te willen met meer dan 100.000 inwoners. Dat zou inhouden dat veel gemeenten moeten fuseren, want het gemiddeld aantal inwoners per gemeenten is nu 40.000. Kun je wel van boven af en vanaf de tekentafel bepalen wat de optimale schaalgrootte is van het lokale bestuur? Daar kun je aan twijfelen. Je kunt in plaats daarvan gemeenten ook zelf de optimale schaalgrootte laten uitzoeken, maar dan die van de uitvoering van de verschillende diensten. Door hen hun gang te laten gaan in het bepalen welke samenwerkingsverbanden ze willen aangaan. Omdat ze over alle lokale informatie beschikken, zou je kunnen verwachten dat ze dat, met enige trial and error, behoorlijk goed zullen doen. Zoals ik in dat vorige bericht meldde, is Frankrijk misschien een goed voorbeeld.

Het voordeel daarvan is ook dat de beslissingen op een laag niveau worden genomen. Waardoor er meer burgers bij betrokken zijn, als wethouders en gemeenteraadsleden, en de afstand tussen bestuur en burgers beperkt blijft. Moeten ze daar in Den Haag niet ook rekening mee houden? In plaats van zich blind te staren op de zogenaamde efficiëntie van de tekentafel?

Negen gemeenten helpen samen werklozen aan de bak:

'via Blog this'

Dit jaar weer minder gemeenten in Nederland. Moet dat?

Door het schaalvergrotingsbeleid van Rutte II hebben we dit jaar weer 7 gemeenten minder dan vorig jaar. Daarmee zijn we op 408 gemeenten gekomen. Zo wordt de trend van samenvoeging van gemeenten die vooral in de jaren 60 van de vorige eeuw is begonnen, doorgezet. (Update. Zie nu ook het bericht Weer tien gemeenten minder - Is Nederland bestuurlijk gidsland? van begin 2015.)
Tussen begin negentiende eeuw en rond 1950 was er een teruggang van rond de 1200 gemeenten naar 1000. Daarna, en vooral na 1960, is het snel gegaan. Zie het Repertorium Nederlandse gemeenten 1812-2006 (pdf). Nu naderen we dus de 400. En Rutte II is van mening dat op den duur alle gemeenten minstens 100.000 inwoners moeten tellen. Dat is nu ongeveer 40.000.

Dat opeenvolgende regeringen grotere gemeenten en dus minder gemeenten willen, ligt er aan dat de opvatting overheerst dat dit voor een efficiënt en financieel houdbaar lokaal bestuur noodzakelijk is. Hoe groter, hoe efficiënter er gewerkt kan worden en dus hoe minder geld het kost. Hoewel dat nooit zo expliciet is verwoord, is dit waarschijnlijk geïnspireerd door de economische leer van de voordelen van schaalgrootte. Die leer zegt natuurlijk niet dat groter altijd beter is. Sommige kosten, vooral in de sfeer van organisatie, afstemming en aansturing, nemen juist toe met groter worden. Maar in de periode waar we het over hebben, ontstonden in de particuliere sector de grote, en zelfs internationale, ondernemingen en conglomeraten. En het kan zijn dat de beleidsmakers in de publieke sector daar zo van onder de indruk zijn geraakt dat ze een grootschaliger lokaal bestuur ook een goed idee gingen vinden. Daar kwam bij dat het takenpakket van de gemeenten in dezelfde tijd ook flink is uitgebreid, zodat de overtuiging kon groeien dat alleen grotere gemeenten daarvoor geschikt waren.

Maar de vraag is of het wel klopt dat je geld bespaart door gemeenten samen te voegen. Allers en Geertsema van de Rijksuniversiteit Groningen hebben laten zien dat de kosten in gefuseerde gemeenten juist sterker stegen dan in niet-gefuseerde gemeenten, juist ook op de langere termijn. Dat kan volgens hen twee oorzaken hebben. Een oorzaak kan zijn dat die organisatie- en afstemmingskosten zijn toegenomen. Wat er dus op neer zou komen dat de optimale schaalgrootte is overschreden. Maar het kan ook zijn dat die grotere gemeenten meer taken op zich kunnen nemen en dat daardoor de dienstverlening aan de burgers is verbeterd. Wat het is weten we nog niet, misschien wel allebei.

Maar er is ook een andere bedenking te maken bij dat streven naar zulke grote gemeenten. Die ligt voor de hand. Hoe minder gemeenten en hoe groter, hoe minder mensen dat lokale bestuur nodig heeft voor gemeenteraden en colleges van burgemeester en wethouders. Stel dat we nog 1200 gemeentes hadden. De kans dat een willekeurige burger dan een gemeenteraadslid zou zijn of een wethouder, was dan flink groter dan hij nu is. Of de kans dat je als willekeurige burger een gemeenteraadslid persoonlijk zou kennen, zou veel groter zijn. Anders gezegd: die schaalvergroting vergroot de afstand tussen lokale politiek en burgers. En dat vermindert de betrokkenheid bij het lokale bestuur en dus de mate van democratie.

Zijn we dan wel op de goede weg? We besparen geen geld, lijkt het, en we vergroten de afstand tussen lokale politiek en burger. 

Maar kan het wel anders? Jazeker, dat blijkt te kunnen. Allers en Geertsema wijzen er op dat in andere landen van de Europese Unie de gemeenten veel kleiner zijn dan bij ons. Het gemiddelde inwonertal per gemeente in landen van de EU was (in 2007) 5400 inwoners. Tegenover dus die 40.000 bij ons. Dat repertorium waar ik hier boven naar link, meldt dat in Frankrijk het gemiddeld aantal inwoners per gemeente 1600 bedraagt. En dat ongeveer 90 procent van de Franse gemeenten grenzen heeft die identiek zijn aan de grenzen die in 1793 (!) werden vastgesteld. Dat kan in Frankrijk blijkbaar door de vele samenwerkingsrelaties die er tussen gemeenten bestaan. Een andere manier om van de voordelen van schaalgrootte te profiteren, waarbij die grootte naar soort taak kan worden gedifferentieerd. Misschien moet je de vuilnisophaaldienst met tien gemeenten samen doen, maar de jeugd- en ouderenzorg met niet meer dan drie of vier.

Het lijkt dus wel degelijk anders te kunnen.