vrijdag 30 november 2012

Vuurwerkverbod wenselijk? Daar valt veel voor te zeggen

Het is de tijd van het jaar dat de discussie over het vuurwerkverbod oplaait. Een tijd terug schreef ik onderstaande beschouwing voor Openbaar Bestuur over de algemenere vraag wanneer je als overheid iets moet verbieden en wanneer je dat beter niet kunt doen. Het gaat over het rookverbod in de horeca, over het verbieden van het gooien van zwerfafval op straat en vooral over dat vuurwerkverbod. Het is een genuanceerd, "wetenschappelijk", betoog, met noten en al. En de uitkomst is dat een verbod op knalvuurwerk op oudejaarsdag voor 18:00 uur wenselijk zou zijn. Hier aan de vergetelheid ontrukt, omdat de discussie nog steeds voortduurt. 

Update. Zie nu ook dit bericht. Update update. En zie nu ook Gaat het vuurwerkverbod werken?

Wanneer verbieden?

Henk de Vos
Dr. Henk de Vos, sociologie, Rijksuniversiteit Groningen.

Verschenen in Openbaar Bestuur 19 (12): 35-38 (december 2009)

Het kabinet ziet af van het voornemen om het afsteken van vuurwerk tijdens de jaarwisseling pas vanaf 18 uur toe te staan, in plaats van vanaf 10 uur ’s ochtends. Beperkte mogelijkheden tot inzet van politie zou handhaving bemoeilijken, volgens de Commissie De Graaff. Maar handhavingsproblemen werden ook verwacht bij het rookverbod in de horeca. En handhaving van het verbod om afval op straat te gooien ontbreekt. Waarom in het ene geval wel een verbod (roken in de horeca, afval op straat gooien) en in het andere niet (vuurwerk)?

De drie genoemde handelingen (roken, afval vuurwerk) hebben negatieve externaliteiten, vervelende gevolgen voor anderen, die daarvoor geen compensatie ontvangen. Vuurwerk op oudejaarsdag is meestal knalvuurwerk dat rond lopende groepen jongetjes afsteken. Buurtbewoners en passanten hebben last van de knallen en de rommel op straat en ademen de vervuilde lucht in. In dicht bebouwde buurten verspreidt de hinder zich over veel personen, waarvan sommigen ziek of ernstig ziek zijn. Ook bij het roken in de horeca en het gooien van afval op straat zijn er negatieve externaliteiten.

Economisch gezien gaat het om een vorm van marktfalen, want er is overconsumptie van het desbetreffende goed. Als de consumenten de externaliteiten in hun afweging zouden meenemen, zouden ze minder knalvuurwerk afsteken op oudejaarsdag, minder roken in de horeca en minder afval op straat gooien. Het probleem is dat ze dat niet of onvoldoende doen, waardoor de collectieve welvaart lager is dan zij zou kunnen zijn. De overheid kan proberen door accijnzen de vraag terug te dringen of een hoog BTW-tarief te heffen. Maar als de prijselasticiteit van het goed gering is (roken, vuurwerk) of als het goed geen prijs kent (afval op straat gooien), dan werkt dat niet. Blijft regulering over. Mogelijkheden zijn een vergunningenstelsel, voorlichting of een verbod (noot 1).

Voor roken en vuurwerk is een vergunningenstelsel geschikt. Hierdoor is het aantal verkooppunten beperkt. Gevaarlijk vuurwerk mag niet worden verkocht. Ook rookwaar is gevaarlijk (roken is dodelijk), maar het mag wel worden verkocht. Of de huidige beperking van het aantal verkooppunten de vraag vermindert, is niet bekend. Een nog verdere beperking zou illegale handel kunnen bevorderen.

Voorlichting kan de vraag terugdringen als de informatie overtuigend is. Dat is zo in het geval van meeroken en er is dan ook een voorlichtingsbeleid. Maar omdat roken verslavend is, kunnen we niet aannemen dat rokers rationeel op die informatie (in de media of op de verpakking) reageren. De werking ervan is beperkt. Voorlichting over het veilig afsteken van vuurwerk is er, maar voorlichting over de last van knalvuurwerk voor anderen ontbreekt. Het verbod op het afsteken van (knal)vuurwerk gedurende de rest van het jaar en het aanvankelijke voornemen van de regering om bij de jaarwisseling het afsteken van knalvuurwerk tot 18 uur te verbieden, wijst op inzicht in bestaan en omvang van die last. Over het afval op straat was er de voorlichtingscampagne Nederland Schoon. Op het ogenblik loopt het Impulsprogramma Zwerfafval 2007-2009, waarvan voorlichtingscampagnes deel uitmaken.

Tenslotte de mogelijkheid van een verbod. Er is een rookverbod in publieke gebouwen, in het openbaar vervoer en er is een verbod voor café- en restauranthouders om roken toe te staan, tenzij in aparte rookruimtes. Er is een verbod op het afsteken van knalvuurwerk met uitzondering van oudejaarsdag en jaarwisseling, maar de vraag is of die uitzondering niet moet worden ingeperkt tot na achttien uur. En er is een verbod op het gooien van afval op straat. De maximale boete daarvoor is tot € 75 verhoogd. In de economische beleidsliteratuur wordt het verbod aangeraden als de negatieve gevolgen van het gedrag ernstig zijn en de kosten van handhaving niet te hoog zijn. Dat brengt ons op het handhavingsprobleem.

Handhaving van verboden

Handhavingsproblemen hebben een bestuurlijke en een sociaalwetenschappelijke benadering. De Commissie De Graaf bekeek de handhaving van de overwogen uitbreiding van het vuurwerkverbod louter als een bestuurlijk probleem (noot 2). Er is een overheid en er zijn burgers en alle relevante processen spelen zich tussen deze twee entiteiten af. Voor processen tussen burgers (sociale processen) is geen aandacht. Naleving van een verbod is geheel afhankelijk van de pakkans en de hoogte van de sanctie. Bij een vuurwerkverbod op oudejaarsdag moet de politie-inzet hoger zijn, maar dat is onuitvoerbaar. Derhalve geen verbod. Maar handhaving van het verbod om afval op straat te gooien is eveneens onuitvoerbaar. Hetzelfde geldt voor het rookverbod in kleine cafés. Wat is wijsheid? Geen vuurwerkverbod op oudejaarsdag, maar dan ook geen verbod op het gooien van afval op straat en geen verbod op het roken in kleine cafés? Of in alle drie de gevallen wel een verbod?

Sociaal-wetenschappelijke inzichten kunnen hier uitkomst brengen. Het eerste is dat mensen eerder bereid zijn een wet na te leven als ze die inhoudelijk en procedureel rechtvaardig vinden (noot 3). Als een wet intermenselijke verhoudingen rechtvaardiger maakt en als de betrokkenen de kans hebben gehad gehoord te worden, is naleving ervan waarschijnlijker dan wanneer die louter door pakkans en strafmaat wordt bepaald.

Het tweede inzicht is dat mensen zich in hun gedrag sterk door wat anderen doen laten leiden (noot 4). Informatie over het gedrag van anderen heeft meer invloed op het eigen gedrag dan informatie over de wenselijkheid of de voordelen van dat gedrag. Opvallend is dat mensen zich er niet van bewust zijn, want ze denken dat die wenselijkheid of voordelen de grootste rol in hun beslissingen spelen. We zijn sterk sociaal beïnvloedbaar, maar dat weten we niet van onszelf (noot 5). Onze bereidheid om verboden na te leven op het terrein van negatieve externaliteiten is sterk afhankelijk van de informatie die we over het gedrag van anderen krijgen. Dat wij dat zelf slecht in de gaten hebben, doet vermoeden dat beleidsmakers daar evenzeer weinig zicht op hebben.

Tenslotte weten we dat mensen bereid zijn anderen te sanctioneren die het wederkerigheidsbeginsel overtreden, ook als dat iets kost (noot 6). Dat wijst er op dat de daad zelf een goed gevoel verschaft en dat is ook zo (noot 7). Ook leidt het tot de gewenste gedragsverandering. Mensen zien de voordelen in van de mogelijkheid elkaar te sanctioneren of leren dat snel in te zien (noot 8). In de maatschappelijke werkelijkheid kan sociale sanctionering assertiviteit en moed vereisen als je de overtreder niet kent. Maar veldonderzoek wijst uit dat als mensen onderlinge langdurige relaties hebben, ze normen in stand houden en overtredingen sanctioneren (noot 9). Sociale sanctionering heeft voordelen boven formele sanctionering. Sociale sancties zijn als een vorm van sociale afwijzing, ingrijpend voor de ontvanger. Maar omdat iedereen sancties kan ontvangen, maar ook kan geven, blijven mensen gelijkwaardig en dat maakt dat ze sancties en de dreiging daarmee gemakkelijker accepteren.

Naast pakkans en strafmaat zijn ook percepties van rechtvaardigheid en van het gedrag van anderen en processen van onderlinge sanctionering van invloed op het naleven van wettelijke verboden. Een verbod dat mensen rechtvaardig vinden, waarvan ze de indruk hebben dat anderen het naleven en aan de naleving waarvan zij en anderen bijdragen door sociale sanctionering, vereist geen grote politie-inzet om het te handhaven. Mensen lossen een externaliteitenprobleem onderling op als maar duidelijk is hoe de verdeling van rechten ligt en als ze die verdeling aanvaarden (noot 10). Zo is bijvoorbeeld algemeen aanvaard dat je op bezoek bij anderen niet het recht hebt om te roken en dat je dus om toestemming moet vragen. In zulke gevallen is rechtsduidelijkheid afdoende.

Knalvuurwerk, zwerfafval, roken

De sociaal-wetenschappelijke inzichten zijn op de externaliteitsproblemen van het knalvuurwerk, het afval op straat en het roken in de horeca toe te passen. Wetten die bedoeld zijn om negatieve externaliteiten terug te dringen, zijn gemakkelijk rechtvaardig te vinden, omdat ze stroken met het diepgewortelde wederkerigheidsbeginsel voor sociale interacties (wat gij niet wilt dat u geschiedt, doe dat ook een ander niet). In een democratisch land vinden we ze ook procedureel rechtvaardig. Er is een hoge mate van naleving te verwachten van een verbod op knalvuurwerk, op het gooien van afval op straat en op het roken in de horeca.

Dat klopt. Bijna niemand steekt knalvuurwerk af op andere dagen dan oudejaarsdag, de meeste straten zijn schoon en rokers zijn gestopt met roken in restaurants en eetcafé's. Dat jongens op oudejaarsdag wel knalvuurwerk afsteken, komt doordat de huidige wet het toestaat. Jongens ontlenen daar voldoende genoegen aan om het te doen en rotjes kosten vrijwel niets. De overlast oefent weinig remmende werking uit, omdat het gedrag officieel is toegestaan. Misschien zouden sommige ouders het willen verbieden en buurtbewoners willen ingrijpen, maar dat zou gemakkelijker en effectiever zijn als er een wettelijk verbod was. Het verbod zou attenderen op de onrechtvaardigheid van de veroorzaakte overlast en zou het sociale proces van controle en sanctionering bevorderen. Een eenmaal in gang gezette afname zou door sociale beïnvloeding tot beëindiging van het gedrag kunnen leiden.

Waarschijnlijk draagt het bestaan van een verbod ertoe bij dat de meeste straten schoon blijven. Omdat het verbod de onderlinge sanctionering vergemakkelijkt, zullen mensen daarop anticiperen. Zeker in buurten met weinig verloop, waar mensen elkaar kennen, is dat sociale mechanisme effectief. Sociale beïnvloeding zorgt er voor dat schone buurten schoon blijven. In anonieme omgevingen (binnensteden, grote winkelcentra, parkeerplaatsen langs de snelweg en rondom grote stations en scholen) is van sociale sanctionering minder te verwachten en dit zijn precies de meeste vervuilde gebieden. Sociale beïnvloeding draagt ertoe bij dat ze vervuild blijven. Een eenmaal vervuild gebied draagt de boodschap uit dat het verbod daar mag worden overtreden. Sociale beïnvloeding kan er ook voor zorgen dat een eenmaal schoongemaakt gebied schoon blijft, als het maar realistisch is te denken dat dat komt door het gedrag van anderen. Het plaatsen van veel afvalbakken kan daarbij helpen. Het maakt het gemakkelijker het afval niet op straat te gooien en versterkt de indruk dat anderen dat ook niet doen. Sommige gemeenten zijn dan ook overgegaan tot het plaatsen van meer afvalbakken. Tenslotte kunnen publiekscampagnes burgers oproepen straten schoon te houden en sluimerende rechtvaardigheidsoverwegingen activeren. Maar ze kunnen ook de boodschap uitdragen dat kennelijk veel mensen hun afval laten slingeren, want anders was die campagne niet nodig. Sociale beïnvloeding kan er dan toe leiden dat het effect averechts is. Evaluaties van de campagne Nederland Schoon wezen op toename van het aantal weggegooide blikjes en flesjes, een aanwijzing voor dit averechtse effect (noot 11). Informatie over hoeveel andere burgers aan een schoon milieu bijdragen, is effectiever. Amerikaanse energiebedrijven passen dit inzicht succesvol toe om hun klanten energie te laten besparen (noot 12).

Voorafgaand aan het rookverbod in de horeca waren rechtvaardigheidsoverwegingen kennelijk onvoldoende om van het roken af te zien. Dat kan met het verslavende karakter van het gedrag te maken hebben. Maar het kan ook zijn dat de afwezigheid van het verbod gezien werd als een aanwijzing dat het met de negatieve gevolgen voor anderen wel meeviel. Omdat er altijd wel iemand (de meest verslaafde) een sigaret opstak, werd het voor andere bezoekers gemakkelijker dit ook te doen. Invoering van het verbod was effectief, omdat het nog eens op de ernst van de negatieve effecten attendeerde en omdat het sociale sanctionering gemakkelijker en effectiever maakte. Eenmaal een toestand van niet-roken bereikt, blijft deze door sociale beïnvloeding ook gemakkelijk bestaan. Maar rokende stamgasten van kleine cafés kiezen er voor elkaars negatieve externaliteiten te ondergaan en zien het verbod als een ongerechtvaardigde inmenging in hun zelfgekozen arrangement. Omdat ze als rokers bij elkaar komen, werken onderlinge sanctionering en sociale beïnvloeding juist in de richting van het negeren van het verbod. Dezelfde personen steken in een restaurant geen sigaret op, omdat ze het verbod daar rechtvaardig vinden en omdat de sociale beïnvloeding er in de goede richting werkt.

Conclusies

Als de overheid overweegt iets te verbieden, is het belangrijk in de beleidsafweging rekening te houden met sociaal-wetenschappelijke inzichten. Deze wijzen op de voorwaarden waaronder burgers gemakkelijker een verbod accepteren en op de sociale processen die de kans op naleving vergroten of verkleinen. Ook zonder hoge handhavingskosten is het rookverbod een succes gebleken waar dat verwacht kon worden, in het openbaar vervoer en restaurants. Dat bewijst de kracht van het wederkerigheidsbeginsel en van het mechanisme van de sociale beïnvloeding. Het laat ook zien dat de werking van dat beginsel een duidelijk signaal van de democratische overheid nodig kan hebben. Het is jammer dat de overheid dat signaal niet wil geven als het gaat om het knalvuurwerk op oudejaarsdag.

Noten
1. D.L. Weimer & A.R. Vining (1999). Policy Analysis. Concepts and Practices. Upper Saddle River, N.J.: Prentice Hall.
2. Ministerie BZK (2008). Rapport Commissie overlast jaarwisseling.
3. T.R. Tyler (2000). Social justice: outcome and procedure, International Journal of Psychology 35 (2):117-125.
4. R.B. Cialdini, R.R. Reno & C.A. Kallgren (1990). A focus theory of normative conduct: Recycling the concept of norms to reduce littering in public places, Journal of Personality and Social Psychology 58: 1015-1026; K. Keizer, S. Lindenberg & L. Steg (2008). The spreading of disorder. Science 332: 1681-1685.
5. J.M. Nolan e.a. (2008). Normative social influence is underdetected, Personality and Social Psychology Bulletin 34 (7): 913-923.
6. E. Fehr en S. Gächter (2002). Altruistic punishment in humans. Science 415:137-140
7. D.J.-F. De Quervain e.a. (2004). The neural basis of altruistic punishment, Science 305: 1254-1258.
8. O. Gürerk e.a. (2006). The competitive advantage of sanctioning institutions, Science 312: 108-111.
9. R.C. Ellickson (1994). Order Without Law. How Neighbors Settle Disputes. Cambridge (Mass.): Harvard University Press.
10. R.H. Coase (1960). The problem of social cost, Journal of Law and Economics 3: 1-44.
11. R. Heijungs en G. Huppes (2005). Waarschijnlijkheidsstudie beleidsresultaten zwerfafval. Leiden: Centrum voor Milieuwetenschappen (CML)
12. L Kaufman (2009). Utilities turn their customers green, with eny. New York Times 30-01-2009

Geen opmerkingen:

Een reactie plaatsen